农民创客时代，你关心的土地政策都在这里！

 十九大报告首次提出“乡村振兴战略”，实施乡村振兴战略是我国新时期下的的新战略，特色小镇、田园综合体、乡村旅游、扶贫攻坚工程在这一战略指导下得以统合发展。

 

基于这项新的战略举措，我们把视线再次聚焦到此前农业部下发的《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中来（以下简称《通知》，该《通知》的主要目的：在于开发农业多种功能，大力促进休闲农业发展，着力推进农村一二三产业融合。

细品《通知》全文，我们会发现，这个看似表达朴实的通知，却开启了一个令人激动的“农民创客时代”。也为我们做规划设计提供一定的依据。

 

从多功能到多价值，农业将成为中国经济的逆袭力量

《通知》提出整体目标：

到2020年，要实现产业规模进一步扩大，接待人次和营业收入不断提升；布局优化、类型丰富、功能完善、特色明显的格局基本形成；社会效益明显提高，从事休闲农业的农民收入较快增长；发展质量明显提高，服务水平较大提升，可持续发展能力进一步增强，为城乡居民提供看得见山、望得见水、记得住乡愁的高品质休闲旅游体验。

1、鼓励农民将闲置宅基地发展“乡村农家乐”

如果说，过去的休闲农业仅仅是促进农民增收和丰富市民休闲活动的业态的话，那么，在未来，休闲农业将有三个更高层次的价值被激活。这三个价值分别是多业价值、乐游价值、安居价值。

《通知》明确用地政策：在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地，各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。 “农家乐”可通过多种通道获取土地，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。与往年包括去年底出台的休闲农业扶持文件相比，此份文件最精华的地方即在于这条关于明确‘用地政策’的规定，它把休闲农业的价值做了提升和扩展。

2 、 鼓励“四荒地”创造多业价值

《通知》鼓励：利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)发展休闲农业。对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。《通知》鼓励开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展农民自有住宅从事旅游经营，与一般农区土地相比，以发展休闲农业的项目对土地进行开发，土地价值将获得更高反映。

休闲农业赋予了农业多功能价值，使得农民能够通过休闲农业开发出兼具农业、旅游、文化属性的多功能产品，由此，基于农业的出发点，构建起了多层次的产业体系，使得农业摆脱了过去单一粗放的发展方式，走上了高品质的发展道路。

 

 

从产业跨界到身份跨界，农民将成为中国经济的新型创客

通知明确了发展休闲农业的主要任务，分别是：

1、围绕优化布局，着力在丰富类型和融合集聚上实现重大提升；

2、围绕丰富内涵，着力在文化传承和创意设计上实现重大提升；

3、围绕增收脱贫，着力在产业升级和利益共享上实现重大提升；

4、围绕提档升级，着力在人员素质和设施改善上实现重大提升；

5、围绕有序发展，着力在规范管理和生态保护上实现重大提升；

6、围绕品牌培育，着力在典型示范和氛围营造上实现重大提升。

这六大任务透露出了非常重要的信息，那就是中国农民的身份将发生巨大变化。当中国社会经历了大规模工业化改造之后，大量农民获得了摆脱种地的资本，使得农民在意识形态层面实现了跨界。大规模工业化一方面让农民具备了跨界的意识条件，另一方面也造成了大规模工业“视觉污染”，这样的“视觉污染”使得在工业化城市里生存的人产生了“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的需求，于是，这样的需求与农民的跨界意识相结合，催生出了农民身份转换的春天。

 

《关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知》正是响应这个春天的政策产物，加之中国经济面临极大的缓冲需求，让农民变身创客，必将能够助推中国经济实现困境中的再平衡。

 

有趣的是，这些任务没有提到关于农民身份转换的字眼，但是却处处释放着农民变身创客的信号。

 

1、能跨界的创客

在第一大任务中提到“促进休闲农业的多样化、个性化发展……鼓励发展以休闲农业为核心的一二三产业聚集村”，这里的一二三产聚集村显然是最抢眼的名词，这个名词意味着未来的农民将是一二三产融合发展的主力军，将成为“能跨界的创客”。

2、有文化的创客

在第二大任务中提到要“推进农业与文化、科技、生态、旅游的融合，提高农产品附加值，提升休闲农业的文化软实力和持续竞争力。”这句话将文化软实力作为休闲农业的内涵提出来，可见，休闲农业早已超越了农业层面的价值。好比一片麦地，其基本功能是帮助人们填饱肚子，但是，通过创客的加工，麦地还可以成为文化体验的空间，成为传递五千年农耕文化的载体。从这个意义上讲，休闲农业时代的农民将是“有文化的创客”。

 

3、有尊严的创客

休闲农业将引入PPP模式。《通知》指出：加大对休闲农业的金融支持。鼓励利用PPP模式、众筹模式、互联网+模式、发行私募债券等方式，探索休闲农业多元化投融资机制，鼓励符合条件的休闲农业企业上市。并探索新型融资模式，探索以旅游资源、扶贫资金等入股方式，使贫困群众在项目发展中获得资产性收益。

在第三大任务中提到要“发挥休闲农业在调结构、惠民生的集聚功能和平台作用……鼓励农民以承包土地入股等形式与企业进行合作，不断提高农民的资产性收益。探索农民自组织、自激励、自就业的创业模式，使休闲农业成为大众创业和农村剩余劳动力就地就业的重要渠道。”这段话更是直接指明了农民转变为创客之后的创业模式（自组织、自激励、自就业）、社会地位（与企业进行合作）、社会意义（就地就业）。这表明，农民将成为“有尊严的创客”。

 

4、有保障的创客

在第四大任务中，提出要“着力在人员素质和设施改善上实现重大提升”，这意味着农民创客作为一个群体在知识结构上将是多层次的，其在数量和质量上的提升也将通过培训和引进的方式来逐步实现。同时，农民创业的硬件设施条件也将不断改善。

5、有规范的创客

在第五大任务中，提出要“着力在规范管理和生态保护上实现重大提升”。这给农民创客在休闲农业的发展路径中设定了标准制约和生态底线。也就是说，创新创业是要在规范化的标准约束下来有序展开的，是要以生态保护为前提的。

6、有原创IP品牌的创客

在第六大任务中，提出要“鼓励休闲农业经营主体通过要素流动、资本重组和品牌整合，培育一批叫得响、传得开、留得住的知名品牌。”在信息时代，一个旅游体验项目的成功很大程度上取决于品牌打造，所以，品牌是农民创客发展休闲农业的一个压轴戏，没有品牌，任何努力都只能是自娱自乐的游戏而已。所以，未来的农民创客一定要是“有品牌的创客”，唯此才能抓住消费者的心，才能立于不败之地。

 

 

休闲农业用地常见疑问解析

Q：哪些地可以作为休闲农业用地?

A:1、农民自有住宅，闲置宅基地

《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中明确规定支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业，因此在进行休闲农业开发建设中要充分利用农民自有住宅、闲置宅基地。

2、农村集体建设用地

农村建设用地是指乡(镇)村建设用地，乡(镇)村建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。

主要包括：乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。农村集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。

3、“四荒地”

四荒地”是农村较丰富的土地资源，包括依法归我国农民集体使用的“四荒地”和农民集体经济组织所有的“四荒地”，具体为荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地，属于现行经济环境中未得到充分、合理、有效利用的土地。

4、城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩是指休闲农业项目建设确有必要占用耕地时先行在异地垦地，数量和质量验收合格后，再用作建设用地。转换方式，具体政策通过制定相应的法规来规范。

异地可以是本乡镇、本区县，经国家相关主管部门批准也可跨省区实施。这应该是既保证18亿亩耕地只增不减，又保证必要的建设用地供应。当然还有许多具体政策要进一步研究，比如垦地与生态保护的问题、操作中的管理监督问题等。

 

Q：在整个土地规划，国土部门有一套土地分类标准，住建或规划部门有一套分类标准，这两套标准之间有何区别与联系？分别适用于什么情况？如何做好这两者之间衔接？

A ：国土关于土地的分类标准是为解决土地性质问题，包括农用地、一般农田、基本农田、林地、荒地、宅基地等一系列的用地性质。住建关于土地的分类标准是针对土地上附着建筑物的性质。

规划过程中，国土标准只是去确定该地块是否可以利用，具体的建设内容由住建的分类标准进行协调。现在很多地方出现的问题就是城市规划与土地规划不同步，城市规划已经到位，但是土地规划并没有调整。

调整城市规划用地只是一个浅层次的问题，深层次问题的是要调整土地规划。例：一块农用地，首先要确定他是一般农田还是基本农田，如果是一般农田，一次调整即可；如果是基本农田，先要把该基本农田调整到某块荒地上，再将原基础农田调整为建设用地（荒地：未利用的土地，无土地属性）。

 

Q:旅游开发中遇到的集体土地开发障碍是土地流转等正式制度障碍还是开发效率障碍，或是非正式制度障碍？可否举例说明？

A：旅游开发中集体土地开发障碍及土地流转中的最大问题不是政策障碍，而是如何使被流转的土地实现盈利。旅游本身盈利能力较弱，企业流转集体土地一般或建设功能性建筑，不考这盈利，而是更看重周边可利用的其他土地，通过带动这些地块的发展及价格，进行可建设部分资产的售卖或经营来获得盈利。

所以集体土地开发的障碍主要是实现盈利问题，很多企业很难实现单纯的旅游盈利。但是如果旁边有些房地产，就相对容易一些。比如古北水镇，一开始就是走的土地流转的路，周边有很多房地产，土地流转也就很容易实现。

Q:旅游项目用地性质和代码往往在和土地部门、规划部门对接的时候会遇到无法落地的问题。旅游项目在目前的城市用地性质分类中仅有B14中提到包含度假村用地，给项目落地带来很大困难。

A：旅游项目的用地性质从土规上一定要求是建设用地（非宅基地），属于国家的土地才可以进行招拍挂，属于集体的土地不能用作商业建设。从规划上看，问题中提到细类B14包含了度假村属于旅游用地，实际上中类B3娱乐康体设施用地属于我们常说的旅游用地。

本来B3属于商业用地，但是目前部分地区实施差异化供地，比如沈阳，B3类用地是商业用地价格的三分之一，虽然不能转卖，但是对于经营者来说是合适的。所有谈及与旅游相关的用地，主要是考核价格。

 

Q:旅游用地属商业用地性质，集体土地的利用方面有哪些地方有突破或创新的案例？而不是坐而论道的迟迟不落地？

A：旅游用地属于商业性质，集体用地不可商用，不可开发作旅游用地。集体土地是可以利用的，一是土地变性，二是流转和租用，流转方式中集体用地多用作基础服务性设施建设，如自己经营或是游客集散中心。

 

Q:城市的旅游集散服务中心用地在城市建设用地分类中应该归为哪类？如果按商业服务类来算，地价差别就较大。

A：城市旅游集散服务中心从某种程度上属于基础设施用地，属于A类用地，一般由政府划拨，但在实际操作中政府没有任何收益的情况下，不太愿意选择这种方式划拨土地，需要开发单位与政府进行进一步的沟通协调。如果政府急需招商，他肯定愿意将这块土地划拨给企业，促成周围地块的买卖；如果本身地块就很值钱，企业就要考虑通过周边的商业建筑、地产来公摊土地成本。

 

Q:休闲农业用地有哪些限制?

A:1、不得占用基本农田

基本农田俗称“吃饭田”、“保命田”，其重要程度不言而喻。对于基本农田有五不准：

（1）不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网;

（2）不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动;

（3）不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设;

（4）不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划,将基本农田纳入退耕范围;

（5）不准非农建设项目占用基本农田(法律规定的国家重点建设项目除外)。

因此在进行休闲农业开发中必须弄清楚其是否占有基本农田。

2、不得超越土地利用规划

各地区国土资源部门都会制定土地利用总体规划，规划会规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者和使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地;此外还会确定土地利用年度计划，对年度内新增建设用地量，土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等做出具体安排。

休闲农业开发必须要明确当地土地规划中其园区所占土地的用途，符合规划使用条件的要积极争取土地建设使用指标，以满足休闲农业园区对建设用地的要求。

3、严禁扩大设施农业用地范围

以农业为依托的休闲观光等用地须按建设用地进行管理。以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理，而非按农用地管理。

进行建设用地进行管理就必然涉及农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。这在无形中既增加了休闲农业开发建设成本，而且也使得农业休闲开发变得更为复杂，甚至会使部分休闲农业夭折。

 

如何规避这些用地限制?

在休闲农业开发中大致存在六种方式来规避休闲农业用地限制。

1、用设施农用地的名义直接进行餐饮住宿的建设;

2、以建设临时生产用房名义进行修建;

3、修建水泥柱，将建筑物腾空，以满足不破坏耕作层的要求;

4、修建木屋或钢架房，即使查处也能低成本拆除;

5、建设温室大棚生态餐厅;

6、用可移动的集装箱和房车进行餐饮住宿活动。

 

Q:宅基地如果仅仅做农家院，属于半对外经营那种，是否属于旅游用地，能不能批？

A：自有宅基地可以用作半经营的农家院，但是不属于旅游用地，不可进行买卖，可以对外经营。

 

在《通知》总体要求中有一句话“要深入贯彻党中央、国务院的有关部署要求，紧紧围绕促进农业提质增效、农民就业增收、居民休闲消费的目标任务”。这句话中将“农业、农民、居民”作为三个主体并列起来，这意味着未来的农民创客时代将不仅仅是属于农村的时代，也是属于城市的时代，是城乡居民共享的新美好时代。

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